人工智能作为引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，正深刻重塑全球经济结构、竞争格局与人类生产生活方式。其迅猛发展在释放巨大创新红利、赋能千行百业的同时，也伴生着数据安全、算法偏见、就业冲击、伦理失范乃至国家安全等复杂风险。如何在有效防范风险、筑牢安全底线的前提下，充分激发人工智能的创新活力与应用潜能，实现高质量发展与高水平安全的良性互动，已成为全球共同面临的重大时代课题。中国作为人工智能研发与应用大国，必须立足国情，借鉴国际经验，走出一条具有中国特色的包容审慎治理之路，为全球人工智能治理贡献中国智慧与中国方案。
一、全球人工智能治理的动向与趋势
当前，人工智能已进入技术加速突破与广泛应用交织的发展阶段，既展现出巨大潜力，其治理滞后与风险外溢的问题也日益凸显。世界主要国家及地区纷纷寻求合适的监管框架来指导和规范其发展。在此过程中，美国与欧盟代表了两种典型且差异鲜明的治理模式。
（一）美国：以技术竞争力为核心的“软治理”
技术创新优先的战略在美国人工智能治理中愈发凸显，其核心目标在于保持并巩固全球主导权。自2021年起，美国拜登政府开展了一系列人工智能治理行动，并将人工智能治理提升至国家战略。2022年发布的《人工智能权利法案蓝图》强调，要建立安全和有效的人工智能系统，促进人工智能系统的创新性发展。随着特朗普第二任期开启，美国的人工智能治理更加突出“国家竞争”与“放松监管以推动创新”的取向。2025年7月，美国白宫发布《美国人工智能行动计划》，明确指出取消“妨碍创新”的监管政策。一方面减少对创新活动的行政干预，强化私营部门主导作用；另一方面实施针对性技术封锁与标准竞争，意图通过技术联盟维护美国在全球治理体系中的主导地位。总体来看，美国在保持“软法治理”和行业自治的同时，逐步形成以国家安全、产业竞争力和国际规则制定为核心的综合性治理体系。
（二）欧盟：以全面监管为核心的“硬治理”
欧盟在人工智能治理上扮演全球立法先行者，对人工智能的发展持审慎态度，强调治理优先。自2015年起，欧盟逐步将人工智能纳入法治框架，2018年发布《人工智能协调计划》，旨在协调成员国在人工智能领域的政策。2024年8月，《人工智能法案》正式生效，确立了基于风险等级的监管体系，对高风险应用实施强制审查，对低风险领域鼓励创新。欧盟治理的核心理念是以人为本、权利优先、伦理约束，其政策目标在于通过立法保障公民隐私、数据安全和算法透明性，防止技术滥用。欧盟依托强大的监管机构与法律机制，将人工智能治理与《通用数据保护条例》（GDPR）等制度相衔接，发挥“规范性力量”输出治理标准。此外，欧盟积极推动国际合作，通过G7、联合国等多边平台倡导“可信AI”全球标准，力图在规则制定上掌握主动权，以立法权弥补产业能力不足，塑造全球规则领导力。
（三）美欧治理的分化与博弈
尽管美欧在国际层面都强调民主、人权与安全，但在治理理念、制度结构和产业生态上存在显著分歧：一是在治理理念上，美国以技术创新和市场效率为优先，关注竞争与安全，而欧盟强调伦理、权利与风险防控，注重社会公平与可持续发展；二是在制度结构上，美国的联邦制带来多中心决策与灵活性，强调行业自治和标准协商，欧盟则依托统一立法形成强制性监管框架；三是在能力与产业基础上，美国科技巨头垄断算法和平台生态，推动标准输出，欧盟产业能力相对薄弱，更依靠法律和规则弥补竞争劣势；四是在战略选择上，美国将人工智能视为地缘竞争工具，推动“技术联盟”并实施“脱钩断链”战略，欧盟则主张“战略自主”，倡导“去风险”而非对抗，在保持跨大西洋合作的同时维护自身技术主权。上述差异导致美欧在国际治理议程上既协同又竞争，推动全球治理格局呈现碎片化、多极化特征。
二、我国人工智能治理面临的主要挑战
在积极借鉴国际经验的同时，我国人工智能治理也面临着独特的挑战与深层矛盾，亟需在探索中破题。
（一）治理与发展的“双进行时”挑战：探索中国特色道路的复杂性
我国人工智能产业处于高速发展期，技术迭代快、应用场景广、创新主体多元，同时治理体系亦在加速构建中。这种“双进行时”状态带来三重复杂性。一是制度创新滞后性。《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》及《生成式人工智能服务管理暂行办法》等现有法律法规为人工智能治理提供了基础框架，但针对深度伪造、自主系统责任、超级智能潜在威胁等人工智能特有风险的专门性、精细化规则仍显不足，且技术发展速度远超立法周期。二是技术路线选择的权衡。在通用人工智能等前沿领域，是采取“全面追赶”还是“重点突破”？在数据要素利用上，如何平衡“数据开放共享”与“安全可控”？这些战略选择深刻影响治理路径。三是多元主体协同难题。政府、企业、科研机构、公众等主体在目标诉求、能力禀赋、信息掌握上存在差异，如何构建高效协同的治理生态，避免“一管就死、一放就乱”，考验治理智慧。中国特色道路的探索，必须立足超大市场规模、完整工业体系、集中力量办大事的制度优势，同时正视区域发展不平衡、核心技术“卡脖子”等现实约束。
（二）安全底线与创新活力的平衡难题：政策落地的“两难困境”
我国已确立“包容审慎”的监管原则，但在实践中面临“安全”与“发展”的张力。一是监管尺度把握难。对自动驾驶、医疗诊断人工智能等高风险应用的监管过严可能扼杀创新，监管不足则可能导致重大安全事故。例如，自动驾驶事故责任认定、医疗人工智能误诊赔偿等规则仍需细化。二是监管工具适配性不足。传统制定出政策和法规而后进行管控的监管末世难以应对人工智能技术快速迭代、应用场景碎片化的特点。如何有效运用“监管沙盒”、敏捷治理、算法备案等新型工具，实现“风险可控下的创新试验”，仍需在法律授权、操作流程、评估标准等方面完善。三是政策执行的一致性与灵活性冲突。中央政策精神需在地方层面落地，但各地发展水平、产业重点、风险承受能力不同，如何避免“一刀切”或“各自为政”，确保全国统一大市场下的公平竞争与风险防控，是政策落实的关键挑战。核心在于构建“动态调整、精准施策”的监管机制，将安全要求内嵌于技术创新全过程。
（三）全球治理话语权与规则制定权挑战：军控与规范主导权的争夺
人工智能已成为大国战略竞争的核心领域，我国在全球治理中面临严峻挑战。一是人工智能军控话语权不足。致命性自主武器系统的伦理与法律规制是国际安全焦点。尽管我国在联合国《特定常规武器公约》框架下积极倡导对其军事应用需要审慎，秉持以人为本、智能向善的原则，但在具体规则制定上，受制于技术透明度、国际信任度及西方主导的叙事体系，话语权和影响力仍待提升。二是技术标准与伦理规范主导权竞争激烈。美欧凭借先发优势，试图将其技术标准和伦理框架塑造为全球“黄金标准”。我国虽在国际标准组织中积极参与，但主导制定的核心标准数量有限，国内标准与国际接轨程度有待加强。三是“小院高墙”下的技术封锁与规则割裂。美国通过“芯片禁令”、投资限制、技术出口管制等手段，构建排他性“技术联盟”，试图将我国排除在全球人工智能创新网络之外，加剧了全球治理体系的碎片化。我需在坚持开放合作的同时，增强技术自主可控能力，并积极参与乃至引领多边治理机制建设，推动构建开放、包容、普惠的全球人工智能治理秩序。
三、构建具有中国特色的包容审慎人工智能治理体系
应对挑战、把握机遇，必须立足中国国情，坚持系统观念，构建以“统筹发展与安全”为核心、以“包容审慎”为方法论、具有鲜明中国特色的人工智能治理体系。
（一）理念引领：筑牢“安全发展、人民中心、伦理先行”的治理根基
深刻认识安全是发展的前提，发展是安全的保障。一是推动人工智能安全纳入总体国家安全观的实践工作，走深走实，防范化解数据泄露、算法歧视、关键基础设施受控等重大风险。同时，将发展人工智能作为培育新质生产力、实现高质量发展的关键引擎，鼓励技术创新和产业应用，避免因噎废食。二是人工智能发展的根本目的是增进人类福祉。治理体系必须将保障人民权益放在首位，确保人工智能发展服务于共同富裕、社会公平和人的全面发展。重点保护个人信息权益，防止算法歧视导致的社会排斥，关注人工智能对就业结构的影响并加强技能再培训，保障特殊群体平等享受人工智能红利的权利。
（二）制度创新：构建“分级分类、敏捷精准、多元共治”的监管框架
借鉴欧盟《人工智能法案》经验，结合我国实际，建立科学的风险评估体系。对高风险人工智能应用实施严格的事前审批、持续监测和强制合规要求；对中风险应用强化透明度、可解释性和用户选择权；对低风险应用以行业自律和事后监管为主，最大限度释放创新活力。明确划分风险等级的动态调整机制。为推动敏捷治理，可以推广“监管沙盒”机制。在特定区域或领域，为创新企业提供“安全空间”，允许在有限范围内测试新技术、新产品，监管机构全程跟踪评估风险，及时调整规则，实现“边发展边治理”。就多元治理的制度体系而言，建立跨部门、跨层级的人工智能治理协调机制，负责顶层设计、政策制定、标准统筹和重大风险应对。明确中央与地方权责划分，确保政策统一性与地方灵活性。
（三）国际参与：塑造“开放合作、规则引领、命运与共”的全球角色
深度参与全球治理机制建设。首先，积极参与联合国、G20、G7、OECD、ISO/IEC、ITU等多边平台下的人工智能治理讨论，推动形成反映发展中国家关切和利益的国际规则。倡导在《特定常规武器公约》框架下就致命性自主武器系统达成具有法律约束力的国际文书。其次，系统总结我国在人工智能治理领域的理念、实践和经验，将其转化为可推广的国际倡议、标准或最佳实践。积极推动“全球人工智能治理倡议”的落地实施，倡导发展优先、安全可控、公平普惠、包容共享的治理理念。最后，拓展多层次国际合作网络。在坚持核心利益和安全底线的前提下，深化与“一带一路”沿线国家、发展中国家在人工智能技术研发、应用推广、人才培养、治理经验交流等方面的合作。与欧盟等在伦理、标准等领域寻求共识与合作空间。在应对人工智能全球性挑战上展现大国担当。
