章俊、盛中明、路自愿（章俊系中国银河证券董事总经理、首席经济学家兼研究院院长、中国首席经济学家论坛理事）
核心观点
2024年以来，以地方显性债务置换隐性债务为主要抓手的“一揽子化债”举措落地见效，隐性债务风险总体缓释。但与此同时，地方政府显性债务规模持续扩大，付息压力不断加大。本报告梳理了地方显性债务付息压力的总体情况及其对地方政府支出行为影响，有以下初步结论和启示：
一是地方债务付息压力持续攀升，部分地区利息负担率接近20%。2025年地方债务付息支出约1.5万亿元，利息负担率（利息/收入）为8.5%，2026年前8个月升至10.1%；部分省份已接近20%。
二是地方财政仍优先保障民生和科教投入。在刚性付息压力下，教育、科技、社保、卫生健康等重点领域支出增速仍明显高于整体水平。
三是建设性支出被优先压降，有可能引发地方投资走弱与债务承压的负向循环。分省看，利息负担率上升与基建投资增速回落显著负相关，地方财力收缩、建设投入减弱与经济增长承压或形成互相强化的关系。
为及时缓释地方政府债务付息压力，可考虑：强化中央对全国性、跨区域重大项目的资金支持和组织实施责任；厘清存量地方债务形成过程中的央地责任，研究通过国债置换等方式减轻地方付息负担；优化转移支付结构，提高一般性转移支付比重；可通过更大力度的降息，提振社会整体预期的同时也降低政府利息支付压力。
风险提示：
1.数据可获得性和数据口径带来的结论偏误风险；
2.对相关政策理解不到位的风险。
正文
一、地方显性债务付息压力攀升，部分地区利息占自主收入比重接近20%
从地方整体看，地方显性债务付息压力显著抬升；2026年前8个月，地方政府利息负担率（债务付息/地方自主收入）突破10%。2014年地方政府获得法定举债权限以后，地方政府显性债务（一般债+专项债）规模不断提高，与之伴生的债务利息也不断提高、成为地方政府的刚性支出之一。在2022年之前，地方政府的债务付息支出还不足万亿；到了2025年，债务付息支出已经达到约1.5万亿，占地方自主收入（地方一般公共预算收入+政府性基金预算收入）的比重为8.5%；2026年1-8月，这一比例进一步升至10.1%。这意味着，地方政府每获得100元自主收入，就有超过10元需要用于支付债务利息，扣除付息支出后，能够用于其他财政支出的自主财力仅剩不足90元，地方财政统筹安排经济发展、公共服务和民生保障的空间会受到挤压。这里需要说明的是：本文计算地方政府利息负担率时，分母采用地方自主收入，不包括中央对地方转移支付。这主要是考虑到相当一部分的中央转移支付具有特定用途或明确的支出安排；同时，采用自主收入作为分母，更能反映地方政府自身财力对债务利息支出的实际承受能力。
分区域看，不同地方政府的利息负担率差异显著，部分省份接近20%，也有部分省份低于5%。2025年，地方政府利息负担率超过10%的省份有18个，其中黑龙江（18.2%）、青海（17.8%）、甘肃（17.7%）、吉林（17.5%）等省份接近20%，明显高于北京（4.0%）、上海（2.4%）、江苏（5.2%）、浙江（5.8%）等东部省市。
付息压力上升的来源主要有三个方面：
一是地方债尤其是地方专项债承担越来越多的稳增长任务，新增债务持续累积，推高债务付息基数。从存量看，全国地方政府债务余额由2022年末的35.1万亿元增至2025年末的54.8万亿元，三年净增近20万亿元；其中，地方专项债务余额达到37.3万亿元，占比近七成，是地方政府显性债务扩张的主要载体。从增量看，新增地方政府债券发行额由2015年的0.59万亿元增至2025年的5.36万亿元，2015-2025年累计发行约36.9万亿元。
二是隐债治理推动隐性债务显性化，在有效缓释隐性债务风险的同时，隐债付息责任转化为财政刚性支出。2024年11月，全国人大常委会批准增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，叠加连续五年每年8000亿元新增专项债券用于化债，合计形成10万亿元化债资源。从发行节奏看，2024年、2025年用于置换存量隐性债务的特殊再融资债券发行额均达2.0万亿元，2026年前三季度累计发行1.9万亿元。以利率相对较低、期限相对较长的法定政府债券替代高息隐性债务，有助于有效化解地方隐债风险，但原本体现为融资平台企业财务费用的部分利息支出，也随之转化为地方政府预算内的债务付息支出，增加了地方财政支出的刚性压力。
三是地方政府自主收入增速显著下滑，债务付息支出的财力保障基础减弱。在经济下行压力和房地产市场深度调整背景下，地方政府的自主收入大幅下滑：2015—2021年，地方自主收入年均增速为9.2%，2021—2025年，年均增速降至-3.9%，由较快增长转为负增长。债务规模扩张和财力收缩同步发生，地方付息压力突出。
二、付息压力如何影响地方政府行为：优先“三保”、压降建设支出，地方投资承压
地方政府债务付息压力上升，会对地方政府的财政资源配置会产生较大影响，主要体现在以下方面：
第一，刚性付息压力下，财政支出总量增速整体继续放缓。与部分财政支出可以根据财力状况调整规模和实施节奏不同，地方政府债券面向公开市场发行，利息偿付有明确的合同约定和时间要求，必须按期足额支付，几乎不存在腾挪或延迟支付的空间。从地方整体看，2021-2023年，地方一般公共预算支出增速均值为4.0%，2024-2025年的增速均值则降至约1.7%，2025年当年同比仅增长0.2%。地方财政支出从此前的较快增长转向低速增长，财政资源统筹安排的空间明显收窄。
第二，付息压力下，不同类别支出的优先次序存在差异，建设类支出被明显压降，民生、教育科技和政府运转等支出相对优先保障。将地方一般公共预算支出划分为建设类、民生类、教育科技类和运转类四大类。其中，建设类支出包括农林水事务、城乡社区事务、交通运输和节能环保四项；民生类支出包括社会保障和就业、卫生健康支出；教育科技类支出包括教育、科学技术支出；运转类支出为剔除上述三类后的其他支出。分项看，2024-2025年，各类支出增速较2021-2023年均明显回落，但不同类别之间仍有差异：民生类、教育科技类支出年均增速分别由此前的6.7%、5.2%降至2.9%、2.7%，运转类支出由4.2%降至1.6%；建设类支出增速则由此前的0.6%进一步降至接近零增长。这表明，在财政资源相对有限的情况下，地方政府倾向于优先保障民生和政府基本运转等支出，建设性支出则承担了更大程度的财政调整压力。
第三，分区域看，地方政府利息负担率上升越明显的地区，基建投资增速回落幅度往往也越大。我们对31个省份进行比较，以2024-2025年平均利息负担率较2020-2023年平均水平的变化，衡量各地付息压力上升幅度；以同期基建投资增速均值较2020-2023年均值的变化，衡量各地基建投资增速的回落程度。结果显示，二者呈现较为明显的负相关关系：利息负担率每多提高1个百分点，地方基建投资增速平均多下降约3个百分点。这一负相关关系主要通过两条路径形成：一是债务付息和其他刚性支出挤占建设性资金，直接压缩地方基建投资空间。虽然整体基建投资中直接来自预算内资金的比例只有约20%，但这部分资金往往发挥着项目资本金、前期启动资金和配套资金等重要作用，预算内可用于基建的资金相应减少，会通过配套机制影响其他资金来源。二是利息负担率偏高的地区新增融资空间往往受到更明显约束，进一步削弱地方基建投资能力。
三、结论与启示
第一，在刚性债务付息压力和财政收入增长放缓的双重约束下，地方财政仍然坚守民生和科教投入的保障底线，有力筑牢了经济社会平稳发展的基础。2025年，地方一般公共预算支出仅增长0.2%，支出规模总体偏紧，但全国教育支出（43417亿元）增长3.2%，科学技术支出（12062亿元）增长4.8%，社会保障和就业支出（44416亿元）增长6.7%，卫生健康支出（21446亿元）增长5.7%，民生和科教等重点领域支出增速均明显高于支出整体水平，支出结构持续向民生和科教倾斜。同时，各级财政坚持“保基本民生、保工资、保运转”的“三保”支出优先顺序，足额安排“三保”支出预算，严格落实县级为主、市级帮扶（兜底）、省级兜底的分级保障责任，基层“三保”底线兜牢兜实。这表明，在付息支出刚性增长与收入增速放缓的双重约束下，地方财政保障民生和科教投入的力度并未削弱，民生福祉与科教发展的财政支撑保持稳定。
第二，建设性支出被优先压降，有可能引发地方投资走弱与债务承压的负向循环。相较于债务付息、民生、教育科技等重点刚性支出，建设性支出的调整空间相对较大，因而更容易受到财政资源收缩的影响。付息压力上升挤占建设性支出的可用财力，地方基建投资随之放缓；而投资走弱又可能影响相关产业发展、就业和土地市场，削弱地方税基及财政收入增长能力，进一步加大债务付息负担。若这一过程持续，可能形成地方财力收缩、建设投入减弱与经济增长承压之间的负向循环。
第三，高利息负担区域的压力若进一步加剧，民生支出保障或也将面临考验。目前，地方财政总体上仍然优先保障民生和科教等重点支出，但高付息负担地区自主财力基础相对薄弱，债务付息对财政资源的挤压更为明显，建设性支出调整幅度也更大。如果地方自主收入持续承压、付息负担进一步上升，财政支出调整可能逐步从建设性支出向其他领域传导，部分地区维持基本公共服务供给、改善民生和培育新增长动能的能力也可能受到影响。需要关注高负担地区财政承压的累积效应，避免地方财力差距进一步演变为公共服务和发展能力差距。
第四，及时缓释地方政府债务付息压力，关键是进一步理顺央地财政责任与资源配置关系，增强地方自主财力和可持续发展能力。主要可考虑以下政策方向：
其一，对于新增基础设施等重大项目建设需求，应进一步强化中央责任，加大中央资金和项目组织实施力度。一方面是提供资金支持：明晰央地事权划分，全国性、跨区域的关键基础设施和公共服务项目，以及人口流入地区急需的公共服务设施，宜由中央通过中央预算内投资、发行特别国债等方式加大直接投资力度。另一方面是提供组织方式支持：对于跨区域基础设施建设和运营需求，可探索整合相关建设资源，组建新的中央企业或中央层面的专业化平台，承担具有全国性、跨区域属性的项目投资、建设和运营任务，推动部分原本由地方分散承担的重大建设任务向中央层面统筹实施。
其二，对于存量地方政府显性债务，应进一步厘清债务形成过程中的央地责任，研究通过国债置换等方式适当减轻地方付息负担。部分地方债务形成于承担国家重大战略、跨区域基础设施建设及央地协同任务的过程中，相关项目具有超越地方行政边界的公共属性，不能简单将全部偿债责任归于项目所在地。建议系统梳理存量地方政府债务的形成背景、资金投向、项目收益及实际受益范围，在厘清央地责任和债务性质的基础上，对具有全国性、跨区域公共属性的相关债务，研究通过国债置换、中央财政支持等方式优化债务承担结构，降低地方政府付息负担。对于其他地方自主决策形成的债务，则继续按照既定化债安排稳妥推进风险化解。
其三，优化中央对地方转移支付结构，适当提高一般性转移支付比重，避免部分地区出现明显的民生支出压力。可进一步优化转移支付结构，适当提高一般性转移支付比重，增强地方对财力的自主安排能力，同时完善均衡性转移支付和重点领域转移支付制度，向财政困难地区和基本公共服务保障压力较大的地区倾斜，既缓解地方债务付息压力，也防止财政资源收缩向基本民生保障领域传导。
其四，继续实施适度宽松的货币政策，以更大力度的降息改善整体社会预期，同时缓解政府付息压力。一方面，降低政府债券发行和再融资的市场利率，有助于减少新增债务的利息成本，并为存量债务接续创造更加有利的条件；另一方面，降低实体经济融资成本、改善企业经营和投资预期，有助于稳定经济增长和地方税基，从收入端增强地方财政的可持续性。通过降低融资成本与改善经济基本面相结合，逐步缓释地方政府债务付息压力。
四、风险提示
1.数据可获得性和数据口径带来的结论偏误风险；
2.对相关政策理解不到位的风险。
