新修订的《国家突发事件总体应急预案》（以下简称《国家总体预案》）充分汲取近年来应急指挥方面的实践经验教训和机构改革成果，健全应急指挥体制，完善了大安全大应急框架下应急指挥协调机制。

一、健全国家与地方两个层面的应急指挥体制

《国家总体预案》在“组织指挥体系”中明确了国家和地方两个层面的指挥体制。

一是坚持党的集中统一领导，深化细化实化国家层面的指导协调作用。党的集中统一领导是我国成功应对一次次重大突发事件的宝贵经验，此次修订把党的全面领导作用贯彻到应对的全流程与全方位。《国家总体预案》修订前，实践中存在各级政府综合应急管理机构权威性不足，运转枢纽和参谋助手作用发挥受限，综合协调能力与复杂多变形势不相适应的问题。修订后的《国家总体预案》完善了国家层面的顶层设计，明确规定“党中央、国务院对特别重大突发事件应对工作作出决策部署”，新增了有关国家突发事件指挥机构的设立、负责同志的指定及其成员组成的内容，提出由国家有关部门承担相关国家突发事件应急指挥机构综合协调工作，并明确了公安部等五部门的相应职责。党中央、国务院的决策部署反映了国家应对特别重大突发事件的理念、决心、意图和要求，是指导地方各级党委和政府应急行动的依据，有利于推动思想认识的统一，贯彻落实总体国家安全观，防范化解相关的重大安全风险。国家层面综合协调机制的完善，有利于对事态发展尽早作出专业研判，有利于在党委领导、政府负责等原则下强化综合协调的权威性。通过国家突发事件指挥机构、派出工作组或者前方指挥部加强指导，有利于提高央地之间、条块之间、军地之间的协调联动水平。

二是明确地方各级党委、政府的主体作用，全方位指导地方应急工作。属地在应对上有时间、空间和信息上的优势，“属地管理为主”要求地方就近指挥、强化协调并在应对中发挥主体作用、承担主体责任。修订前的《国家总体预案》中有关地方层面的内容相对薄弱、指导性不强，实践中存在组织指挥体系衔接不顺、权责分配不均、职责不清和运转效率不高现象。修订后的《国家总体预案》针对县级以上地方党委和政府，增加了应急管理责任制、设立地方突发事件应急指挥机构、专项指挥机构与现场指挥机构等内容，明确了地方突发事件应急指挥机构由本级党委和政府主要负责人牵头组成，负责统一指挥协调本地区的应对工作；明确了地方专项应急指挥机构对相关类别突发事件的组织、协调与指挥的职责；明确了现场指挥机构统一指挥现场应急处置和救援工作的职责。针对乡镇（街道）等，提出了健全应急管理组织体系的要求；针对村（社区），提出了增强组织动员能力的要求；针对相邻地区，提出了建立应急联动机制的要求。从横纵两个维度压实压细属地责任，有利于将分类管理、属地管理为主的工作方针落到实处，建立起权责一致、失职追责的责任体系。

二、实行中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥模式

《国家总体预案》在“指挥协调”中明确规定“突发事件应急指挥实行中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥模式”。

一是明确了突发事件组织指挥应对的责任主体。分级负责是《中华人民共和国突发事件应对法》制定后始终坚持的工作原则之一。《国家总体预案》中提出中央地方分级指挥，根据事态初判、跨行政区域或超出行政区域应对能力三种情况，明确了负责组织指挥应对的责任主体。首先，规定原则上由事发地省级党委和政府组织指挥应对初判为特别重大或者重大的突发事件，由设区的市级、县级党委和政府组织指挥应对初判为较大、一般的突发事件。其次，针对涉及跨行政区域的突发事件，规定由有关行政区域联合应对或者共同的上一级党委和政府组织指挥应对。再次，由上一级党委和政府提供超出本行政区域应对能力的响应支援或指挥协调应对工作。考虑到现代社会突发事件演化的高度不确定性与复杂性，《国家总体预案》中指出必要时可根据党中央、国务院领导同志指示，或者应事发省份请求或有关部门建议，由国家相关应急指挥机构或国家突发事件应急指挥机构作为责任主体，统一指挥协调应对工作。

二是明确要求中央地方分级指挥需要与队伍专业指挥相结合。应对处置中往往涉及多层级、多区域的地方党委和政府，国家相关指挥机构有时也会参与其中。地方党委和政府也曾有现场指挥官、综合调度指挥与专业处置指挥分离等相关实践。2021年国务院印发的《“十四五”国家应急体系规划》中明确提出“中央地方分级指挥和队伍专业指挥相结合的指挥机制”。分级指挥以贯彻落实上级党委和政府决策部署为目的，注重全局性、系统性统筹，以政策、行动方案的组织策划、协调、指导、督导、资源调集等为主。专业指挥结合现场具体情况，以指挥控制有关力量完成规定的任务为目标。两者既反映战略战役战术上的层次关系，也包含后者对前者的支援支持关系。要求两者相结合，既有利于实现领导靠前指挥时指挥机构的扁平化，防止指挥层级多、前后相互脱节；也有利于防止分级指挥过于靠前时忽视全局统筹或者以局部视角看待全局，为专业指挥创造灵活的处置空间。

三、规范现场指挥机构和救援力量之间的关系与协同联动机制

《国家总体预案》分别在“指挥协调”和“人力资源”中规范了现场指挥机构和救援力量之间的关系与协同联动机制。

一是明确规定了现场指挥机构对所有进入现场救援力量的统一调度权。我国应急救援力量体系以国家综合性消防救援队伍为主力、专业救援队伍为协同、军队应急力量为突击、社会力量为辅助，应对处置过程中到场救援力量通常呈现出多元化特征。现有行政法规或者预案一般要求到场各方力量、组织和个人服从现场指挥部的统一指挥调度。2022年6月发布并施行的《军队非战争军事行动纲要（试行）》中对我国军队参与应对处置突发事件的组织指挥等进行了系统规范。《国家总体预案》中新增了“所有进入现场的应急力量、装备、物资等服从现场指挥机构统一调度，其中相关应急力量按规定的指挥关系和指挥权限实施行动”的内容。相关表述一方面规定现场指挥机构具有统一调度权，对象限定在进入现场的救援力量；另一方面也充分考虑了不同力量指挥关系和指挥权限的复杂性，避免多头指挥或者各行其是现象。

二是明确提出到场救援力量相互协调联动的要求。进入现场的资源力量不只是简单听从调度，需要最大限度发挥资源力量效能，将“单打独斗”转变为“抱团取暖”，补齐各自短板，形成整体合力。《国家总体预案》中针对军队应急力量，要求建立健全军地协调联动机制，强化信息互联互通；针对社会救援力量，要求完善参与应急救援现场协调机制，规范引导有序参与应急救援行动；针对各类应急队伍，要求健全协作配合机制；针对进入现场的应急力量，要求确保相互衔接，配合顺畅。相关要求有利于在现场真正建立起“一盘棋”机制，相互衔接配合，必要时相互组合和融合，实现协调联动，完成上级下达的任务并实现应急救援行动目标。

总体上，修订后的《国家总体预案》提升了大安全大应急框架下指挥协调的规范性、可操作性和科学性，有利于建立“中央统一指挥、统一协调、统一调度，各地方各方面各负其责、协调配合，集中统一、上下协同、运行高效的指挥体系”。

●作者简介：邓云峰，中央党校（国家行政学院）应急管理研究院教授。

●本文转载于《中国应急管理》杂志2025年第3期 编辑：韩迪

●编辑：魏思佳