全球核能安全动态
2025年第51期
美国辐射防护标准现状
前言
12月2日，美国突破研究所发布的针对美国辐射防护标准现状的白皮书尖锐地指出，当前美国辐射防护体系分散、标准不一、协同不足且安全效益低。
该白皮书认为，美国辐射防护标准体系缺乏统一框架，10个机构分管的79项法规，导致可接受风险水平因管辖权不同而存在极大差异，且差异并非基于实际危害。这种碎片化格局推高了合规成本，制定出的标准令从业人员和公众困惑，同时也掩盖了关于辐射安全科学的技术辩论。
先进反应堆开发者必须同时应对美国核监管委员会（NRC）基于剂量的限值、美国环境保护局（EPA）基于风险的大气排放标准和环境标准这三套互不兼容的要求，并针对同一风险进行重复分析。此外，部分反应堆流出物的“合理可行的低水平”（ALARA）目标设定得极为严格，使更宽泛的限值规定形同虚设。
这些不一致性源于相互竞争的监管理念，而非科学依据。NRC和美国能源部（DOE）采用基于剂量的监管框架，通过成本效益分析进行优化。而EPA则依据《清洁空气法案》采用基于风险的监管框架，通过可接受的癌症风险来倒推剂量限值。各机构虽互认彼此的做法，但在法律层面上无法协调一致。
通过行政部门的行动，可显著改进当前的监管体系。采用一种能明确区分剂量限值、行动水平和豁免阈值的分级方法，可使美国监管体系总体上与国际标准保持一致的同时，在制定合理安全标准方面引领方向。但要实现法规的完全统一，则需要国会采取行动，来协调《清洁空气法案》中基于风险的监管要求与《原子能法案》中基于剂量的监管框架之间的矛盾。
现存问题
美国的辐射防护标准存在不连贯、相互矛盾，且与明确的政策目标脱节的问题。这一局面是70年来制度与政策演化所形成的结果。现行体系不仅阻碍了行业发展、增加了合规难度，还模糊了本应指导辐射防护工作的科学原则。这种不连贯性导致不同法规间的可接受风险水平差异可达数千倍。
当前美国辐射防护剂量限值的不一致性加重了设计与合规审查的负担。如先进反应堆开发商必须证明其符合多项标准，即NRC的10 CFR Part 20中规定的基于剂量的职业照射限值、EPA的40 CFR 61中规定的基于风险的空气排放标准以及40 CFR 190中规定的辐射环境标准，且每项标准都有不同的建模假设与文件要求。这就导致同一设施需根据不同的监管要求，针对同一放射性释放事件，开展多次独立分析论证。
此外，单个特定污染源管控目标设定过低，导致同区域内所有相关污染源的总排放量限值失去意义，例如ALARA年度流出物标准仅为公众年剂量限值的1/25至1/30。这一情况在未提升防护水平的前提下，显著推高许可成本并延长许可周期。
某些情况下，辐射防护要求的差异性取决于管辖权限而非实际风险水平。如DOE现场工作人员需遵循10 CFR 835中年有效照射剂量限值50 mSv的要求，而在NRC许可的设施中，工作人员虽遵循10 CFR Part 20，并面临同样剂量限值，但在监测、培训与剂量测定等方面却需要满足不同的行政管理要求。
不同联邦州的项目则进一步加剧了标准的差异性，40个联邦州虽实施了与NRC兼容（但不完全一致）的监管框架，但其在实施细节、检查频次与执法方式上均有区别。尽管针对的是相同数值与防护目标（NRC的10 CFR Part 20规定通用基础限值为1 mSv/年），但公众照射限值在大气排放（EPA的40 CFR 61对核设施大气排放的剂量限值为0.1 mSv/年）、饮用水（EPA的40 CFR 141规定来自饮用水中的放射性核素对公众产生的剂量不得超过0.04 mSv/年）及燃料循环（EPA的40 CFR 190规定燃料循环对公众的剂量限值为0.25 mSv/年）等场景下仍存在差异。一些限值只针对单个特定的污染源，而另一些则考虑所有相关污染源的总和。
现行法规的适用范围与一致性
10个机构共出台了79项辐射防护法规标准，部分法规存在重叠，部分则相互矛盾。这些标准涵盖饮用水限值、大气排放、职业剂量限值、医疗剂量报告、应急照射指导、废物处置及性能要求等多个领域。
10个机构（含IAEA）所涉及辐射防护相关法规数量
NRC、DOE与EPA构成了美国辐射防护标准体系的核心。NRC与DOE的职责均源自《原子能法案》，分别承担了前原子能委员会（AEC）的监管与发展职能。AEC的双重职能曾引发长期质疑，并促使了美国联邦辐射委员会（FRC）的成立，以统一联邦层面的辐射防护指导方针。FRC的职责随后被移交至EPA。美国国家科学院及国家辐射防护委员会（NCRP）也为辐射防护建议提供参考意见。这些机构虽能提供独立的科学建议，但其建议无法解决各联邦机构在法规执行层面不一致的问题。这导致了基于管辖权而非实际危害的“可接受风险水平”存在巨大差异。这种分散的体系推高了合规成本，其制定的矛盾标准令从业人员和公众困惑，并模糊了本应进行的辐射安全科学技术辩论。
不同机构采用的监管理念存在本质差异，且这些理念层面的分歧往往与法规本身同等重要。
NRC与DOE采用基于剂量的监管框架，其通过设定剂量限值来确保充分的安全防护，并以ALARA原则为指导，在成本效益合理的范围内优化并降低照射水平。在防护效益与优化措施合理的前提下，NRC的监管标准实际上默认可接受千分之一量级的终身癌症风险水平。国防部（DOD）直接援引NRC的10 CFR Part 20相关规定；职业安全与健康管理局（OSHA）仍沿用1971年从AEC继承的标准，且从未更新；联邦航空局（FAA）仅采用与NRC相近的职业照射建议，且无强制性标准。
EPA的监管复杂性最为突出。EPA依据《清洁空气法案》采用基于风险的监管框架，其职责范围涵盖放射性物质所有潜在的环境释放途径。EPA在该框架下需对假想受照人群的癌症风险进行估算。此类估算存在较大不确定性，且需遵循的法定要求与NRC、DOE采用的基于剂量的框架存在本质区别。此外，受部分ALARA管控要求影响，整体限值在实践中失去作用。
针对包括放射性核素在内的有害大气污染物，EPA设定了可接受的癌症风险范围，即百万分之一至万分之一。EPA先确定可接受风险水平，再倒推出对应的允许剂量或排放限值。该方法对所有污染物采用统一法定架构，导致优化空间有限。相较之下，早期AEC在设定剂量限值时，既体现了对当时实际运营状况的考量，也试图对潜在风险进行预判。尽管当时对低剂量辐射健康影响的认识略逊于当下，但AEC通过引入ALARA原则，有效弥补了因剂量区间不确定性可能带来的风险。
这种理念上的分歧造成了长期的协调难题。1992年，EPA与NRC签署的谅解备忘录就体现了两者之间持续的紧张关系。两家机构虽正式认可对方的监管方法，但其监管体系仍未能完全统一。
现行体系已丧失其作为危害管理框架的一致性，部分防护限值的设定是为了被动迎合各机构的要求。当同一物理量（有效剂量）的限值差异过大时，该体系既无法为从业者提供清晰指导、让公众信任其防护标准的有效性，也难以支撑基于科学的政策决策。
统一监管体系
通过行政举措可取得显著成效。建立清晰的分级监管方法，可明确界定以下三类监管指标：
● 剂量限值：此为法定剂量上限，具有强制约束力；
● 行动水平：达到此水平即需采取防护优化或进行深入调查；
● 豁免阈值：照射水平极低、无需纳入实质性监管范畴的阈值。
该架构既与国际标准接轨，又能妥善处理低剂量照射的不确定性，在保留各机构法定职责的同时，推动联邦机构间在关键术语、剂量模型和风险理念上达成一致。然而，要实现完全统一，则需国会介入，必须协调《清洁空气法案》所规定的基于风险的监管模式与其他机构沿用的基于剂量的监管框架之间的统一。此类法律层面的矛盾无法仅通过行政协调来解决。
辐射标准跨部门指导委员会（ISCORS）的设立初衷是为助力此类监管体系的统一，但各机构的参与及后续落实均为自愿性质，约束力不强且参与度不足。
建议
1. 将法规与明确、可量化的风险目标保持一致
在现行法定框架内，各机构应提升监管透明度，明确将剂量限值转化为可量化的风险阈值，且该阈值的设定需与国会认可的风险区间（如《清洁空气法案》规定的百万分之一至万分之一的癌症风险区间）保持一致。风险阈值的设定应针对科学上可观测的合理人群的风险，同时承认持续存在的低剂量辐射健康效应的不确定性。即便科学层面无法明确界定风险阈值，也应基于现有的可靠数据，来设定清晰的管理阈值，为决策提供确定性。
2. 确立全国统一的辐射防护原则
建议由EPA、NRC、DOE、DOD、OSHA、卫生与公众服务部（HHS）及各州协同制定联邦指导文件，统一关键术语（如剂量、风险）、防护优化原则（如ALARA）、剂量模型、氡转换因子及豁免阈值等基本定义，以解决长期存在的标准不一致问题。同时，应指定某一机构或组织，赋予其设定合理风险与剂量限值的最终裁定权，为未来体系统一奠定基础。各机构应采用基于国际放射防护委员会（ICRP）的统一剂量测定方法，并在随机性效应与确定性效应、职业照射与公众照射、应急人员防护与氡剂量转换等领域的术语上保持一致。统一的准则可提升沟通效率、减少重复工作，并确保防护水平的一致性。
3. 协调辐射防护标准法律层面的统一
多数改革举措可由各机构自主落实，无需国会介入。若要实现法规的根本性统一，国会需协调《清洁空气法案》的基于风险的监管要求与《原子能法案》等相关规定一致。此项协调工作确立一个适用于所有照射途径的、高层次的公众防护目标，同时保留合理的监管灵活性。还应更新相关法定授权，使各机构能够结合当代最新的剂量与风险科学认知，统一环境标准、职业防护、医疗应用、污染场地清理及应急响应等方面的相关要求。
对外合作部 曾超 供稿
摘自突破研究所官网
