通信世界网消息（CWW）应急通信是国家应急管理体系的重要组成部分，是抢险救灾的“生命线、指挥线、保障线”。近年来，在全球气候变化的背景下，我国极端自然灾害呈现多发、频发、重发态势，通信网络作为救援指挥的“神经中枢”、灾区公众的“连接纽带”，面临前所未有的挑战与考验。
2023—2025年，我国自然灾害造成的直接经济损失累计近万亿元，“断路、断电、断网”叠加的极端场景多次出现。2023年12月甘肃积石山6.2级地震造成甘青两省314个基站退服，2024年9月超强台风“摩羯”导致海南、广东、广西逾2.1万个基站退服，暴露了极端灾害场景下我国应急通信仍存在短板弱项。2024年12月，工业和信息化部等十四部门联合印发《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》，首次在国家政策层面提出“大应急通信”理念，标志着我国应急通信体系建设迈入新阶段。面向“十五五”，如何完善国家“大应急通信”体系，需要深入研究。
本文聚焦“大应急通信”体系，围绕组织管理、网络韧性、应急保障、科技支撑等方面，系统梳理发展现状；面向高质量发展和高水平安全的要求，提出未来发展建议。
“大应急通信”体系发展现状
“大应急通信”体系以保障极端场景下通信畅通为目标，特别体现为：从重点关注事中应对处置，向事前、事中和事后全过程工作转变，特别是向事前预防准备转变；从主要依托通信行业力量，向跨部门、跨企业协同转变；从只考虑传统通信网络，向涵盖新型信息通信设施转变。“大应急通信”体系重点包含组织管理体系、通信网络韧性、应急保障力量、应急科技产业能力等四个方面。
组织管理体系
组织管理体系是应急通信的“指挥大脑”，涵盖组织机构、运行机制、预案体系、指挥平台等核心要素。当前，我国应急通信组织管理体系正在逐步完善。
在组织机构方面，国家层面由工业和信息化部牵头，通过出台《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》《关于提升基层应急通信保障能力的通知》等系列文件，为“大应急通信”能力提升提供了指引。地方层面，在省通信管理局的基础上，地市逐步建立通信管理办公室，承担应急通信协调职责，提升应急通信保障效能。电信企业推进机构改革，统筹应急通信管理，其中中国电信组建应急专业公司。
在协调机制方面，开辟应急通信无人机绿色通道，完善能源保障、力量投送保障等机制，共享通信大数据，实现重点保障区域快速锁定，跨部门、跨区域协同联动，保障能力日益加强。
在预案体系方面，全面修订国家、省级、企业级通信保障应急预案，编制细化专项预案和工作方案，基本形成上下贯通、横向协同、衔接有序的预案体系，大幅提升极端灾害快速响应和高效处置能力。
在指挥平台方面，完善国家应急通信指挥调度系统，建设省级和企业指挥调度平台，实现网络运行状态实时监测和应急通信统一指挥。
然而，面向突发事件的部门间沟通协调机制尚需细化落地，预案的指导性和可操作性还需增强，灾前预警能力尚显不足。
通信网络韧性
通信网络设施是“大应急通信”体系的“物理骨骼”，强调“抵御—适应—恢复”的系统韧性，由卫星网络、空中网络、地面网络三个层次构成。当前，我国已初步构建“空天地”一体网络能力。
在卫星网络方面，天通、北斗、高通量多制式卫星通信系统的应急应用持续拓展，在灾害信息报送、指挥通信保障等方面发挥了重要作用。卫星互联网初步具备服务能力。
在空中网络方面，全国规模化部署300余架各型号应急通信无人机，建成国家应急通信融合接入平台，支持全网通基站接入，实现极端场景通信装备快速抵达、快速开通的能力跃升。
在地面网络方面，全国持续推进1500余个“超级基站”升级改造支持4G/5G，北京等地在灾害高风险区新建超级基站，辽宁试点开展应急场景5G异网漫游，网络韧性不断增强。
然而，面对极端场景，部分易灾地区通信网络的抗毁韧性、自愈恢复能力还需要加强。
应急保障力量
应急保障力量是“大应急通信”体系的“行动肌肉”，涵盖应急通信队伍、应急通信装备，决定灾害发生时通信保障能否迅速到位、持续有效。当前，我国应急通信力量不断壮大。
在应急通信队伍方面，建成35支国家一类应急通信保障队伍，565支二类应急通信保障队伍，形成覆盖全国、专兼结合的应急通信保障队伍体系。通过开展行业内及跨部门联合应急通信演习，常态化开展应急通信技能比武，“大应急通信”保障合力初步形成。
在应急通信装备方面，卫星背包基站、全地形车等新型应急通信装备列装配备，卫星电话等保底通信装备加速向灾害易发、多发地区基层下沉预置，极端条件通信保障能力显著提升。
然而，面对极端场景的快抵达、大容量、长时间通信保障要求，仍存在抵达现场慢、人员力量欠缺、装备容量不足等问题。
应急科技产业能力
应急科技产业是“大应急通信”体系的“创新血液”，为其提供技术供给并持续演进，由技术装备、标准体系、产业生态等三方面构成。当前，我国应急通信科技产业水平正在稳步提升。
在技术装备方面，通过国家重点研发计划专项、自然灾害防治技术装备现代化工程、应急通信装备创新“揭榜挂帅”、高端装备征集等渠道支持和引导，无人机通信平台、全网通应急基站、智能无线宽带传输等适应极端场景的技术装备供给能力实现突破性发展。
在标准体系方面，制定《应急通信标准体系建设指南》，制修订20余项应急通信相关标准，着力规范预警传播、多体制互联、业务互通、韧性抗毁提升等能力建设。
在产业生态方面，编制产业图谱，初步建成应急通信工程验证平台，加强装备工程化测试，引导产业面向应急应用环境完善产业链，提高自主可控水平。
然而，在极端场景下，高端技术装备供给能力仍显不足，产业链、供应链安全风险仍需高度重视。
“大应急通信”体系发展要求
党和国家要求一体提升减灾、抗灾、救灾能力
党的二十大报告提出“建立大安全大应急框架”，并要求提高防灾、减灾、救灾以及重大突发公共事件处置保障能力。作为贯彻落实党的二十大要求的重要政策文件，2024年底发布的《关于加强极端场景应急通信能力建设的意见》首次在国家政策层面提出构建国家“大应急通信”框架，从推动应急通信创新突破、加快应急通信机制改革、夯实应急通信网络基础、强化极端场景保障能力等方面提出了具体要求。“十五五”规划进一步提出，要“一体提升减灾预防、抗灾设防、救灾保障能力”，加强灾害监测预报预警，提高基础设施设防标准，完善应急指挥机制，提高应急处置保障能力。与之相应的是，“大应急通信”需要通过加强灾害预警降低灾害影响，通过提升网络韧性增强抗灾能力，通过完善跨部门协同机制提高指挥效率，通过增强先进装备提升保障能力。
极端事件多发要求加快提升“大应急通信”能力
近年来，全球气候变化导致极端天气事件次数增加、强度增大，“雨带北抬”“西北暖湿化”等新气候现象使得灾害发生风险增大，“断路、断网、断电”极端场景正从“偶发”变为“多发”。极端灾害对应急通信体系的要求持续提升，需要应急通信充分发挥托底保障作用，加强跨部门协同以提升响应效率，加紧提升网络抗毁生存性、加强装备迅捷高效保障能力。
此外，面对复杂国际环境，产业安全风险不容忽视。2026年4月，美以伊冲突期间伊朗境内大量美国制造的通信设备突然失灵，操作系统崩溃，这警示我们：国家网络安全的支柱不能依赖外国设备，通信基础设施的产业链、供应链安全直接影响应急通信在极端政治安全场景下的可靠性。构建“大应急通信”体系，必须将通信设备和元器件的可信可控作为底线要求，防范产业链、供应链安全风险。
“大应急通信体系”发展建议
完善“软机制+硬能力”，提高预警指挥能力
“大应急通信”体系的构建，既要求平时强化高效协同机制，完善操作性强的预案方案，也要提高事前的快速精准预警能力，以及提升事中的应急指挥调度效能。
1.完善覆盖事件全过程的跨部门高效协同机制
建立常态化沟通联络渠道，形成设施防护、力量建设等预防准备工作机制，完善保障需求的提报、承接和响应等流程。完善跨部门信息共享机制，实现交通、电力、通信网络等运行状态信息，以及灾害预警、响应行动等应急动态信息的及时通报交换。健全通信、应急、能源、交通运输等部门间的资源、通行、投送、防护等协同保障机制，强化相关行业基层力量的协作机制。
2.应急预案和行动方案相结合，提高可操作性
进一步体系化、规范化预案体系，修订国家、省级通信保障应急预案，强化各级预案中的跨部门协作支持。制修订面向典型事件、各类通信网络及新型基础设施等的企业通信保障预案。加强预案的可落地性，结合具体事件快速生成行动方案或工作细则，并进行动态优化。加强各级各类预案的衔接、评估，不断提高预案的科学性、有效性、可操作性。
3.强化快速、精准、安全的预警信息传播能力
建设基于移动通信网小区广播技术和数字签名技术的预警信息传播系统，与国家突发事件预警信息发布系统对接，实现面向潜在风险区域人群的秒级、靶向、安全的预警信息推送，补齐预警“最后一公里”短板。扩展基于移动互联网App、卫星通信的预警传播，多手段互补，实现2027年预警信息传播能力覆盖所有人群。
4.完善应急通信保障的智能指挥调度能力
利用“通导感”一体化融合技术，动态采集、汇聚、分析通信基站、铁塔、线路等设施运行状态数据，实现隐患风险智能研判与提前预警。统筹管理应急通信队伍、物资、装备及资源，依托智能算法开展态势推演、风险研判，快速生成指挥调度方案，并结合任务进展、环境变化及网络资源负荷实时动态调整、迭代优化。
加强“空天地”协同，提升网络抗灾能力
网络抗灾能力是应对极端事件的基础，首先要提高地面设施韧性，尽可能提高网络生存性，在地面网络遭到破坏时，充分发挥空中网络速度快、覆盖广、手机直连的优势保障救援通信，同时发挥卫星网络即时可用的优势保障重要指挥通信。
1.增强地面通信设施抗毁韧性
加强地面通信设施安全风险评估和隐患排查，实现安全治理模式向事前预防转型。聚焦地震带、河流沿线、蓄滞洪区、山区、沿海等灾害高风险区域及重要点位，分级分类建立灾害影响通信的风险区域清单、网络防灾薄弱环节清单，并动态更新。在传统通信设施方面，适度提高基站的防风、防水、抗震标准，加快在易灾乡镇建设多路由、多电源、高抗毁基站；在设施方面，优化新型基础设施架构，推动多节点、多路由、自动倒换等措施的应用落地。
2.发展临近空间应急通信
发挥临近空间通信大容量、广覆盖、长时间、强抗毁、易于实现手机直连等方面的优势，与低空无人机通信、卫星通信形成互补，满足极端场景应急通信需求。加快开展技术装备验证，先期在灾害高风险区域根据不同场景建设临近空间应急通信应用示范网络，实现长期驻空应对洪涝等周期性灾害、临时调度应对地震等突发灾害，以及重大活动保障。后续考虑推广建设临近空间通信网络。
3.充分运用卫星通信网络
充分发挥高低轨、宽窄带等各类卫星通信网络作用，将终端直通、中继服务作为极端场景下保底通信手段。继续加强天通卫星系统、北斗短报文的应急通信应用推广，发挥高通量卫星通信终端的大带宽优势，为各类基站提供回传服务；发挥低轨卫星互联网的宽窄融合优势，加强终端直连卫星资源供给，加快与地面网络融合，实现手机直连卫星在各类应急场景中的应用；加强卫星物联网在自然灾害全域、实时监测场景中的应用。
研制体系化队伍装备，增强应急保障能力
应急通信队伍的规模和能力，应急通信装备的先进性和适用性，决定了应急通信保障的效能，建议完善“区域—省—地市—基层”的分级应急通信队伍，并按照队伍职责，优化配备应急通信装备。
1.分级构建应急通信队伍
在现有国家一类应急通信队伍的基础上，结合灾害区域分布、突发事件特点、保障时限要求等因素，进行全国分区，构建各具特色的区域中心应急通信队伍，能够跨区域执行支援任务。纳入互联网平台企业等新域新质力量，组建基于互联网平台、人工智能的应急服务队伍，为指挥救援提供智能精准的服务支撑；吸纳设备制造商、建设维护单位等作为社会应急通信力量，建立准入、调用和补偿机制，提升协同保障能力；制定队伍建设标准、考核评估办法，通过专业培训、综合演练、技能比武、考核评估等多种方式提升队伍能力水平。
2.分类配备应急通信装备
按照队伍等级和承担任务类型，制定标准化装备配备清单，构建涵盖“空天地”一体、车载与便携结合、固定与机动协同的装备配备体系，配备个人防护装备，形成快速机动部署、独立组网和持续保障能力。区域中心应急通信队伍加强无人驾驶航空器通信平台等大型先进装备的配备，实现区域响应和跨区支援；企业应急通信队伍重点配备基础装备和小型便携装备，实现更快速应急响应；偏远地区及灾害高风险区域的基层政府部门配备卫星通信终端等易用性高、适用于极端条件的终端，第一时间进行灾情报送。
依托科技产业创新，强化自主智能应急
科技产业应持续创新，加强先进技术装备供给，促进人工智能等技术应用，强化标准规范和产业引导，提高产业自主可控和现代化水平，为网络抗灾、应急保障提供支撑底座。
1.加强先进适用应急通信装备研制
面向道路中断、环境恶劣等极端场景保障难题，研发适用于高空应急平台的大容量集群基站、高增益智能天线、智能激光传输设备、卫星宽带设备等。研制高低轨融合、宽窄带融合等先进卫星通信装备，以及轻量化卫星通信便携站和机载站等；研制卫星通信融合终端、应急公专融合终端和具身智能装备等轻量化、易操作的单兵装备；研制适应复杂山区、高寒高海拔、大雨多云等极端环境的高可靠装备。
2.加快人工智能等数智技术在应急通信领域的应用
研究人工智能、边缘计算、数字孪生等数智赋能技术，推动应急通信向高端化、智能化、实战化发展。攻关多源异构数据融合、AI大模型辅助决策、无人系统自主协同等关键技术，实现应急通信的智能感知、智能研判、智能调度、智能恢复；推动智能终端、智能算法、无人通信装备等在灾害范围自动锁定、应急场景网络监控、灾害影响通信研判、关键故障识别预警、人机协同指挥调度等方面的应用。
3.构建良好生态，提升产业安全水平
建立产业监测体系，持续跟踪国内外先进技术发展动态和产业趋势，识别风险薄弱环节。采用“揭榜挂帅”、装备征集、专项攻关等多种方式引导产业自主创新研发；健全应急通信标准体系，提升应急通信网络和装备的互通性、可靠性，积极参与国际标准制定，将中国的技术成果与实践经验融入国际标准；加强产品中试，加快打通应急通信的创新链与产业链；发挥学会、联盟等作用，加强产需对接，促进成果转化。
结语
面对近年来频发的极端灾害，亟须构建并完善国家“大应急通信”体系。本文从提高预警指挥能力、提升网络抗灾能力、增强应急保障能力、强化科技产业能力等角度，提出了发展建议。未来，建议国家“大应急通信”加快迈向体系完整、能力过硬、自主可控的高质量发展新阶段，为国家安全体系和能力现代化提供坚实通信支撑。
