本文来源：时代周报 作者：黎广

全国超过3000万事业单位人员，正迎来一场“规矩之变”。

《事业单位登记管理条例》（以下简称《条例》）近日公布，自今年12月1日起施行。1998年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）同时废止。

时代周报记者对比发现，《暂行条例》共4章23条，《条例》则扩为6章34条，增加13条。章节分为总则、登记、监督管理、信息公开、法律责任、附则。其中信息公开和法律责任为新增加内容。

与《暂行条例》相比，《条例》新增内容贯穿全篇：党的领导写入总则；公益性职责细化为五条红线，事业单位办企业须过审批关；年度报告要向社会公开；偏离公益将被暂停业务乃至吊销法人证书。

一部“暂行”了28年的条例，为何此时“转正”？

强调主管部门监管责任，突出“宣传文化”

时代周报记者梳理发现，《条例》最明显的变化是增加了“全面加强事业单位党的领导”“强化事业单位公益性职责”“发挥在经济社会高质量发展中的作用”等内容。

中央编办、司法部负责人在答记者问时表示，近年来，一些事业单位出现偏离公益目标、公益职责履行不到位等问题，损害事业单位形象，侵害人民群众权益。为推动事业单位持续健康发展，贯彻落实改革精神，亟需修改现行条例。

针对事业单位，《暂行条例》的定义是：国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

而《条例》的表述则为：国家为了社会公益目的，由各类机关举办或者其他组织利用国有资产举办，从事宣传文化、教育、科技、卫生等活动的非营利性组织。定义突出了“宣传文化”。

和《暂行条例》对比，《条例》中有关“主管部门”出现的频次大幅提升。前者仅出现3次，后者出现了17次。主要强调主管部门对事业单位登记和监督管理所承担的职责。

如《暂行条例》中，登记管理机关的工作人员在事业单位登记管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

但在《条例》的追责条款中，除了登记管理机关外，还新增了主管部门、举办单位工作人员，处罚表述也由“行政处分”统一改为“处分”。

《条例》还新增信用管理和负面清单管理制度。负面清单即五条“不得”：不得偏离公益服务主责主业，不得超出规定职责范围开展业务活动，不得违规举办企业，不得违反非营利法人规定，不得开展虚假宣传。事业单位及其法定代表人实施信用管理、建立异常名录；违法违规的信用记录和负面清单情况将向社会公开。

为何“暂行”28年？

事业单位进入编制口径是在1965年的《国家编制委员会关于划分国家机关、事业、企业编制界限的意见》，彼时对事业单位的定义为：凡是直接从事为工农业生产和人民生活等服务活动，产生的价值不能用货币表现，属于全民所有制单位的编制，列为国家事业单位编制。

到1986年，《民法通则》首次确立了法人制度，但事业单位一度没有法人凭证，因此在开设银行账户、刻公章、办税以及涉及法律诉讼和知识产权登记时，通常需要用介绍信等证明证实自身的主体身份，因此手续繁琐，也难以监管。

1998年，国务院进行新一轮机构改革，其目标是推进社会主义市场经济发展，尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制，即当时所说的“政企分开”，但事业单位的身份却面临悬空，这正是《暂行条例》出台的历史背景。

中国政法大学教授方流芳曾在《“法人”进入当代中国法律，意义何在？》一文中表示，从1998年开始，中国开始实施事业单位“法人登记”，无论是早已成立还是刚刚成立的事业单位，都要向主管部门申请“登记”或“备案”，确立唯一的法定代表人，领取“事业单位法人证书”和“组织机构代码证”。

在查阅《暂行条例》出台日期时，时代周报记者发现，在1998年10月25日当天，还出台了《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》，它们分别是当年的国务院令第250号、第251号文件。

三者不同之处在于：社团与民办非企业单位由民政部门登记，事业单位由机构编制部门登记。武汉大学法学院教授林莉红将这三种单位性质归纳为会员制组织、民办组织以及国办的社会服务组织。

2004年的修订，是《暂行条例》施行过程中的唯一一次改动，其核心是将事业单位登记管理的具体工作，从机构编制部门本身，转由其所属的事业单位登记管理机构承担。

在国家层面，这一机构即中央编办直属的事业单位——国家事业单位登记管理局。此后各地编办也陆续设立所属的登记机构。

事业单位登记管理局属于事业机构，实施的却是具有行政许可性质的单位登记工作，在理论上存在一定矛盾。

所以本次出台的《条例》中，第五条已不再使用“机构编制管理机关所属事业单位登记管理机构”的表述，改为“国家事业单位登记管理机关”“县级以上地方各级事业单位登记管理机关”。

中央编办、司法部在《条例》出台后的答记者问，也强调坚持问题导向，聚焦事业单位登记管理工作中的突出问题。

因此《条例》第十九条还规定，登记管理机关应当与社会工作、网信、公安、民政、市场监管等部门加强事业单位监管联动。其中“网信、公安、民政、市场监管”这几个行政机构在事业单位登记管理法规中是首次出现。